“乡约”原本的确不是一种官名，它是中国古时群众自治下的，一种习相约定的条文规范，就是现时人们常说的《乡规民约》。中国历史上自秦设县以来，县级政权机构基本稳定沿袭，至今保留不变。而县级以下的基层政权机构却是在不断变化中，从简到繁，从松散到严密，从民间到自治到官方管理逐步演进至今。古时的社会经济形态比较简单，故自秦始，以至到汉、隋、唐皆在县以下设“里”这种居民组织：先秦时初以8家为邻，三邻为朋，三朋为里，《尚书大传》曾有“古者七十二家为里”的记载；后又有“百家为里”，“广三百步，长三百步为一里”，“五里为邻，五邻为里”的变化；里设“三老”或里君（里尹、里正、里胥）管理；“择其贤民，使为里君”。“三老”主掌教化，宣讲政令，推行政事。基本上是民间形态，主要作用是以儒家道德思想统一和教化民众，化解争讼，维护地方治安，协助官方行使政务，这实际就是《乡约》的前身。
北宋时，理学极为兴盛，蓝田理学家吕大钧与其兄吕大忠，吕大防在总结前人基础上，制定了我国第一部体系完整、操作性强的《乡约》，《乡仪》，并亲自为“约正”，在家乡率乡人演习推广，教化民众，以正乡俗，遂“使关中风俗为之一变”，以至在全国也争相效仿，迅速推开，并在后来的实践过程中，逐步将其演变成一种带有行政色彩的，一定区域内的固定形式。
负责组织管理、讲解、执行《乡约》奖罚的人称“约长”，“约正”，“约史”，“讲约”等，后来又干脆将这些人直接称之为“乡约”；从此以后，“乡约”就专指负责此事的人了。《乡约》始于宋，盛于明，普及于清，延及于民国：其组织形式从最初的“讲学”形式到松散而不固定的组织状态，再又逐渐发展成为有组织的固定状态。负责管理和推演《乡约》的人，也从最初的纯粹“教化民众”，演变成同时负有一定行政事务的“乡约”，因而“乡约”后来也被称为“官人”中之一类。尽管“乡约”是一种民间组织，但在维护社会治安，促进社会稳定，统一群众思想，规范乡民行为，以及其它政务活动方面都成为一种必不可少的社会力量，起到了历代官方欲为而不可为的作用，有力地支撑和维系着长达千年的中国基层政治社会，显使了强有力的生命力。始终得到历代官方的认可和支持。
各地《乡约》的内容和实施方法不尽相同，但一般都能在一定的范围，有一个适当集中的地方设有“立约所”：“立约所”多在祠堂、庙堂、馆堂或其它公产房内设置；“立约所”正中案上竖一木牌，上书：“天地神明纪纲法度”等字样。由群众公推地方上才品孚人，德高望重，公道正直，熟悉礼仪的人任约长、约正，（后称“乡约”）。一般每月（也可根据情况而定）讲约演习一次，并设立《记善》、《记恶》、《和处》、《改过》四簿，祥加记录，集演《乡约》时对照《乡约》之规定，实行旌表规罚。尽量依据理学道德思想和皇帝“圣谕”开导教化，促其按照《乡约》制定的规范准则和朝廷旨意转化遵行。明万历十九年蓝田东乡柳庄寨（今邵家寨）村民合资修建“约亭”，并铸“乡约钟”一口置于内。上铭宋吕氏乡约以正乡俗。村民日常发生的利益冲突，斗殴争执，墙界地畔之类多在平时即由“乡约”调处平息，非重大事件一般不上解县府；村民中的红白喜事，婚丧嫁娶，也请“乡约”按照“礼仪”主持进行；涉及官府公事公务，也由“乡约”出面应酬接待，配合处理。“乡约”实际已成为官府与村民间的桥梁，是不拿官薪的民间官吏。到清代，“乡约”的组织机构已普及到村，并成为定式沿袭到民国。
《乡约》的组织形式所以能长久不衰，除了得到历代官方支持外，也代表了群众冀图稳定的意愿；更与历代热心此道的理学家潜心研究，积极倡行有很大的关系。就关中地区而言：继宋代张横渠，吕大钧之后，像明代的高陵王文成，蓝田吕文简，长安冯从吾；清代的周至李顒，三原贺复斋，蓝田牛兆濂，兴平张元勋等都是热衷倡行《乡约》的关中著名人物。
明清时，县以下已设有乡、里、甲、这种基屋机构，一般是乡辖10里，里辖10甲，乡设吏，专事催征皇粮，其它杂务仍以“乡约”为主。清朝后期，由于军务杂差日增，各种征调及社会事务日趋繁重，仅凭“乡约”已难以应付。清廷为便于管辖，始另行划分行政范围，在县以下设仓（有的地方叫操，廒），如当时长安县称廒，咸宁县称仓，户县称操，使这种原先均为储粮之所，遂渐演变为行政机构。廒、仓田赋仍归里、甲掌管，这种形式一直沿用到民国。民国初在仓廒以下设保障，保有乡约，乡约正式成为基层官员，《白鹿原》中所说的乡约成了官名便出自于此。民国前中期在重新对土地进行清丈以后，改里甲为粮董，粮董由村民推选，仍专事田赋，与“乡约”一起义务行使政务。不久又在县以下设区，区辖仓。民国中期，国民党反动当局为对付共产党，不断强化基层政权，废除原区仓粮董制，实行联保甲制；县以下设联保，联保主任由县府委派；联以下设保，保设保长；保下辖甲，甲设甲长。保长多由地方绅士活动贿选，甲长多为轮流当任。民国后期又一度改联保制为乡保制，乡设乡公所，保设保公所。也有地方实行区保甲制，不尽相同，这种政权机构到解放后始被废除。
蓝田县在民国初建时，变知县为知事，改10房为3科，旋又裁科设局：县署设有财政局、学务局、建设局；邮政、电报附设在建设局下。民国17年改县署为县政府，变县知事为县长。民国22年裁局并科，增设田粮处，秘书处。民国34年，县政府机构序列有社会科、军事科、教育科、建设科、财政科、警察局、电话局、邮政局以及其它直属单位若干个。县以下基层机构也几经变化；民国元年，县署下设5区，区设自治会。民国4年，全县按方位划分东西南北中5区，并以方位为区名。民国20年增设西南，东北2区，始设区公所，建立联保甲制，即：10户为甲，10甲为保，10保为联保；甲设甲长，保设保长；联保设联保主任，党部书记，社训队长及保丁多WWW.soudu.org人。其时全县划分为7区，24联保，357保、4885甲。民国29年实行新制，取消区级机构，设立15个乡镇公wWw.所和153个独立保。
“乡约”这一自治组织，在民国中期以前这段时间仍在起着明显的作用。随着国民党政权的每况愈下，农村社会动荡，民不安生，持续的抓丁拉夫，催粮派款，彻底冲垮了农村社会的正常秩序，以“教化民众”为主旨的“乡约”已无存在之环境，开始逐渐衰退。中华人民共和国成立以后，“乡约”实际上已经不复存在，可是人们仍习惯称村上的头面人物为“乡约”。直到1960年前后，还经常听到农村中对一些喜管闲事的人开玩笑说：“人窝中的‘乡约’”，足见“乡约”在中国历史上作用之大，对人们影响之深。58xs8.com